□南京日报/紫金山新闻记者余梦迪
通讯员宁人宣
今年是赋予设区的市地方立法权十周年。7月11日，记者跟随省人大宣传调研组在宁采访，探寻地方立法的南京实践。
十年栉风沐雨，十年法治深耕。十年来，南京市人大常委会锚定“强富美高”新南京建设目标，将全过程人民民主融入立法各环节，让科技创新有“智”撑、民生福祉有“法”护、文化根脉有“章”循、生态画卷有“律”守。十年里，我市共制定修订地方性法规52件，其中24件为创制性立法，包括17件全国首创、7件“小快灵”法规。
立法成果：以定制化法规回应城市发展之需
南京是我国最早获得地方立法权的城市之一，自1986年地方组织法赋予立法权以来，市人大及其常委会始终坚持科学立法、民主立法、依法立法，陆续制定修改法规165件，截至目前现行有效100件。
2015年立法法修改后，南京立法工作迈入新征程。十年来，聚焦科技创新、民生保障、文化传承、生态环保、社会主义核心价值观等重点领域，制定修订了一批具有南京特色的法规：全国首部城市数字治理地方性法规《南京市城市数字治理若干规定》，让“数治南京”有章可循；全面修订《南京市科学技术进步条例》，构建完善“最适合发展、最鼓励创新、最具南京特色”的科技法规体系；《南京市未成年人保护条例》重点解决监护人资格“撤销难”、政府责任“托底难”、特殊群体“救济难”三大症结，成为2015年立法法修改后南京聚焦民生领域的重要实体法规；《南京市养老服务条例》用“时间银行”“喘息服务”编织养老保障网；《南京市促进中医药传承创新发展条例》为“金陵医派”传承插上法治翅膀；《南京市长江岸线保护条例》成为长江大保护的“南京范本”；全国首部专门保障国家公祭活动的地方性法规《南京市国家公祭保障条例》，率先将习近平总书记关于“把社会主义核心价值观融入法治建设”的重要指示精神落实到地方立法实践中，2024年入选首届“地方立法十大范例”……这些法规如同一颗颗珍珠，串联起南京高质量发展的法治项链。
位于紫金山东麓的玄武大模型工厂，揭牌一年多来已成功推出公证服务、能源预测、算电协同等12个行业大模型，江苏通过国家备案的生成式大模型，有1/4来自玄武，数量持续位列全省第一。
其中，科大讯飞代码大模型全国总部入驻半年多时间，交出“央国企中标数量和中标金额双第一”的成绩单；扎根玄武区20多年的大汉软件打造的“星汉Galaxy大模型”成功接入DeepSeek多个在线版本，真正实现了“随时随地、智能相伴”。
随着大模型产业加速崛起，如何进一步引导社会力量参与构建全市一体化算力体系，推动高质量数据集和算法、模型建设，成为深化产业优势的关键课题。
对此，2025年5月1日起正式实施的《南京市城市数字治理若干规定》给出了系统性答案。作为全国第一部城市数字治理方面的地方性法规，其第十五条专门围绕人工智能发展的算力、数据、算法等核心要素作出部署，明确引导社会力量参与全市一体化算力体系构建，推动高质量数据集和算法、模型建设。这一规定既呼应了玄武大模型产业在发展中对协同体系的需求，也为拓展人工智能在城市治理各领域的应用场景提供了制度保障，将助力玄武乃至南京在公共安全、规划建设、城市管理等领域提升智能化水平，实现大模型技术对城市治理的深层次赋能。
立法过程：让“群众的声音”走进法规条文
“以前觉得立法离我们很远，现在知道‘家门口’的座谈会也能影响法条，这种感觉很踏实。”秦淮区红花街道汇景和园社区居民卢琦的话道出了群众参与立法的真切感受。此前，卢琦参与了红花街道基层立法联系点开展的修订《南京市住宅物业管理条例》立法征询会。
十年来，南京立法始终坚持“开门立法”，2015年首批设立18家基层立法联系点，如今已扩容至48家，覆盖高校、街道、企业等各类主体。红花街道基层立法联系点作为示范点，创新“九步工作法”，组建150人的立法信息员队伍，累计为30余部法规征集建议379条，22条被采纳。例如，在《南京市促进中医药传承创新发展条例》立法过程中，街道依托市中医院信息采集点，提出“补充中医药品种保护”的建议，最终写入条例第三十九条；《南京市残疾人保障条例（草案）》征求意见时逐一走访辖区924名残疾人，充分听取意见建议，总结归纳后提出增加“有关行政主管部门会同残疾人联合会作为共同责任主体”的建议，相关内容体现在条例第十三条。
截至目前，市十七届人大常委会基层立法联系点已参与31部地方性法规意见征集活动，提出956条立法建议，成为汲取群众智慧、破解制度难题的“源头活水”。
人大代表是立法的“主力军”。市人大代表刘伟的立法笔记本上，密密麻麻记着参与《南京市国家公祭保障条例》起草的细节：“为了‘默哀一分钟’条款，我们走访了数十位幸存者家属，最终用法规固化了这一庄严时刻。”
刘伟是律师，牵头起草《江苏省公共法律服务条例》《南京市律师社会责任与执业保障条例》等多部法规和规章草案建议稿。他还是市人大法制委员会委员，参与审议近40部地方性法规，提出的审议意见和修改建议多次被采纳。
市人大代表汪旭东也发挥专业优势，推动《南京市知识产权促进和保护条例》聚焦新质生产力，让立法更贴合产业实际。
“立法不是‘闭门造车’，而是用脚丈量民生，用耳倾听民意。”市人大法制委副主任委员、常委会法工委主任钟连勇说。2022年，市人大常委会制定《南京市人民代表大会常务委员会关于立法工作践行全过程人民民主的实施意见》，总结提炼多年来民主法治建设实践经验，在立法公开的“全、广、实”上下功夫，推动地方立法形成从选题立项、征集意见、调研论证、起草修改到审议批准全面践行全过程人民民主的规范流程。
除此之外，市人大相继建立优化一批工作制度，用程序民主保障实质民主。制定完善立法前评估办法、基层立法联系点工作规定、法律助理聘用管理办法和工作指引等，使立法制度建设贯穿立项、审议、实施监督全流程。
实施效果：把“纸面条文”转化为治理效能
“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”在南京，每一部法规都有“落地清单”：《南京市城市数字治理若干规定》配套编制《南京市公共数据资源开发利用攻坚行动方案》，共28项任务、77条举措；《南京市养老服务条例》建立“凡补必评、凡服务必评”机制；《南京市长江岸线保护条例》推动形成“两省七市”联合河湖长制……这些制度设计让“纸上条文”长出牙齿、落到实处。
“《南京市促进中医药传承创新发展条例》实施后，2024年公立中医院门诊、住院人次分别较去年增长6.35%和6.74%。新增6个全国中西医协同“旗舰”科室、8个国家中医优势专科，6个项目入选国家重大疑难疾病中西医临床协作项目。所有社区卫生服务中心（镇卫生院）均设有中医馆。”市卫健委副主任周楠介绍。
立法赋能下，南京中医药事业迸发出新活力：全市28个专科入选国家中医优势专科，丁氏痔科医术等3项项目实现“技术+文化”双传承。除此之外，市中医院增挂南京市金陵医派研究院，整理形成“金陵医派文化遗产资源目录”，完成“金陵医派文化遗产信息平台”搭建，组织编写出版《金陵医派传习录》等，让百年医脉焕发新生。
法规的“牙齿”在民生领域咬得更紧。据市民政局养老服务处处长徐贻珠介绍，《南京市养老服务条例》实施以来，全市已建成家庭养老床位1万张，为4.2万户困难老人家庭完成适老化改造。建成“1+12”市区两级养老指导中心，嵌入式养老服务综合体覆盖90%以上街（镇），社区居家养老服务中心达1342个，“十五分钟养老服务圈”基本成型。
“目前，全市16个部门29个系统已接入‘一网统管’平台，汛期时能实现防汛数据秒级互通。这正是规定实施后，‘算力、数据、算法’协同发力的成果。”市数据局副局长余其刚介绍，我市正加快推进南京市数字资源一体化智能化平台（NJDOS）建设，构建数字政府的智能计数、智能管数、智能问数的“记账系统”和“操作系统”。
长江岸边的变化更印证着立法的实效。《南京市长江岸线保护条例》实施以来，南京清退生产岸线37.6公里，长江干流水质连续多年保持Ⅱ类，江豚现身频次较2018年增长24%。在长江规划建设展览馆，市民李女士看着“十里造船带”变身“生态廊道”的对比图感慨：“现在散步能看到江豚，这是最好的立法成效。”
为切实推动地方性法规从“纸上条文”变为“治理实效”，市人大常委会坚持立行并重，让地方性法规“活起来”“落下去”，开展法规实施情况报告工作，并创造性地将市区联动与法规实施情况报告工作相结合，每年选取十余部法规开展“回头看”，通过“成效、问题、建议”三张清单推动整改。2024年，针对《南京市妇女权益保障条例》实施中的“生育成本分担”问题，多部门联合出台12项支持措施，让法规条款真正“落地生根”。
站在新的起点，南京将继续以高质量立法护航高质量发展，让法治成为这座古都最鲜明的标识、最坚实的底气。
